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德班后京都时代的猜想

发布时间:2019-11-17 14:43:48

德班:后京都时代的猜想

各国的自主减排,将可能是德班之后一段时间内,在缺少有法律约束力的国际协议下,后京都时代各国经历的一个过程

2010年的坎昆气候变化大会虽然拯救了岌岌可危的联合国多边气候谈判机制,但把核心问题都顺延到了2011年11月28日12月9日,在南非海滨城市德班举办的联合国气候变化大会。

2009年哥本哈根联合国气候变化框架公约第15次大会和《京都议定书》第五次缔约国大会中,部分发达国家提出抛弃双轨制的建议被发展中国家疾呼为是要扼杀《京都议定书》,直接导致了有史以来最受关注的哥本哈根大会无果而终。约束发达国家温室气体排放的《京都议定书》的命运开始成为每次谈判的核心。

而今年的欧债危机、日本地震及核危机带来的挑战,更让德班会议变得扑朔迷离。

德班的可能

1997年通过的《京都议定书》,于2005年生效,第一承诺期于2012年底结束,2007年《巴厘路线图》确定了《京都议定书》第二承诺期和长期合作协议的双轨制谈判。《京都议定书》之所以重要,是因为其对发达国家排放国的排放进行了限制,发展中国家并没有被规定排放限制。

美国2001年退出《京都议定书》,加上主要发展中国家排放增加,发达国家对议定书的态度也开始变得微妙

,发展中国家和发达国家之间关于双轨或一轨的分歧逐渐明朗,即使在发展中国家,受气候变化影响最大的小岛屿国家,立场也趋同于欧盟,立场上的重大分歧让联合国解决气候变化国际议题上的前景和能力颇受质疑。

然而,气候变化的危险性并未因谈判的僵持而减低,联合国环境署(UNEP)在今年发布的报告中称,各国提出的2020年减排目标与政府间气候变化委员会(IPCC)提出的到2020年控制升温2℃的全球减排需求,有60亿吨的缺口。

因此,在要求发达国家进行减排的同时,不久的将来,发展中国家也需要承担相应的减排义务,也就是在公约的长期合作行动机制下制定出减排、适应、资金和技术的制度安排,这会是德班会议中各方角力的重点。

其实,在德班会议开始之前,各主要谈判集团和国家已经基本亮出了谈判的底牌。欧盟在《京都议定书》的第二承诺期的条件上做了一定妥协,把其加入《京都议定书》第二承诺期的前提让步为:需要为公约下有法律约束力的新协议的安排做出授权,这个妥协在一定程度上分化了发展中国家

,特别是对于小岛屿国家,这些国家也希望能形成更有雄心的减排安排。

就在德班大会之前,还有消息称,加拿大将于12月宣布正式退出《京都议定书》。

在公约的长期合作行动机制下形成某种法律形式的协议,将是谈判的目标。只是,对法律形式的理解,目前各方是有差异的,很多发展中国家理解的此协议当然是针对并没有加入《京都议定书》的发达国家,而在发达国家阵营和部分小岛国看来,未来主要排放国都应该在这个机制下做出排放限制。

而排放的透明性和MRV(可测量,可报告和可核查)问题,相比起哥本哈根时的纠缠不清,并不再尖锐,对发达国家进行国际评估和回顾,对发展中国家的减排进行国际磋商和分析,德班会继续落实这一在坎昆形成的共识。

虽然《京都议定书》第一承诺期到期之前,还会有一次缔约方大会,但德班会议却是确保《京都议定书》第一承诺期和第二承诺期没有空档期的最后机会。然而,随着2012年各国大选年的来临,要让各国环境部长在德班做出重大的让步,这基本不太可能。

而最现实的是,在德班形成一个大会协议,对《京都议定书》第一承诺期到期后做出安排,并对第二承诺期的谈判提出时间表,把议定书这一重大问题继续往后拖延。这其实也很难实现,因为那些明确反对《京都议定书》第二承诺期的国家会支持吗?而最差的结果是,大会再一次在议定书问题上无果而终,达不成协议,再次动摇各国对联合国多边机制的信心,未来的谈判将变得更加艰苦和困难。[page]

资金是硬道理

除《京都议定书》之外,德班大会有必要深化坎昆协议的任务,资金将是谈判的另一块硬骨头。

2009年,美国、欧盟等承诺了快速启动资金,为发展中国家提供从2010年到2012年共300亿美元应对气候变化的资金,并提出到2020年,由发达国家向发展中国家每年提供1000亿美元用于应对气候变化的承诺。坎昆协议确认了发达国家资金上的承诺,并确认在公约下成立绿色气候基金。

到德班会议时,快速启动资金实际已近2年,300亿美元的资金落实得怎么样

,有多少资金是符合新的,额外的和平衡的要求?而从2013年到2020年之间,资金如何安排?2020年之后,每年1000亿美元的资金的来源和管理,都会在德班会议上引发唇枪舌剑。

资金是影响谈判进程的关键因素之一,即使是发达国家开出口头支票,也会分化一部分深受气候变化影响的国家。今年6月,发达国家纷纷开始提交快速启动资金的报告,在已经承诺的282亿美元的快速启动资金中,已经有170多亿美元通过双边或是多边的形式提供给了发展中国家或国际组织。但仔细分析这170亿美元的资金去向,离坎昆协议要求的新的、额外的还有很大的差别,例如日本报告中提及的资金包括了2008年就做出承诺提供的资金,快速启动资金并没有重建发展中国家和发达国家之间的互信。

而对于长期资金的来源和机制,在欧债危机等经济低迷的背景下,以及发达国家在减排议题上的踌躇不前,要想在德班解决资金的来源问题也不太现实,德班谈判开始之前,美国和沙特就阻止了基金过渡委员会提交的文本,在资金来源和使用上,美国的算盘是,让来自私营部门的资金进入,并且削弱对私营部门资金的管理,以此来减少其公共资金的投入。[page]

各国自主减排

如果国际气候谈判迟迟没有实质性突破,发展中国家阵营的内部矛盾随时都有可能爆发。由于发展中国家阵营中的小岛国、最不发达国家等谈判参与方切身感受到了气候变化对其生存及发展所带来的巨大威胁,这些中国传统的谈判盟友未来会越来越倾向于要求所有排放大国都进行量化减排。

这种情况一旦发生,国际气候谈判的焦点必将从发展中国家和发达国家两大阵营的博弈转化为温室气体排放大国与国际社会其他国家的政治对立。

德班期间,针对主要排放国家在长期合作行动的有法律约束力的协议,如果一部分发展中国家支持协议的路线图,就会是该阵营意见分歧凸显的标志。

中国国际地位及温室气体排放提升的速度远超国际社会的预料,这导致了G77+中国在气候领域中的战略联盟基础日渐薄弱。因此,如何一方面在国际气候谈判中维护国家利益,另一方面又在全球温室气体实质性减排议题上发挥更大的领导作用,是中国未来不得不面对的气候政策和谈判中的选择。

实际上,谈判只是解决气候问题的手段之一,各国应对气候变化的努力并不会因为谈判的胶着而停止。

例如欧盟,虽然在谈判中逐渐丧失领导者的角色,但其减排的动力并未因此降低。已实现经济转型,经济高度依赖于低碳产业和技术的欧盟,从自身经济的角度出发,也会继续深化其减排目标。而加拿大、澳大利亚等在谈判中一直摇摆不定的国家,其国内的减排政策和碳税的制度性安排也不会发生大的变化。即使发展中国家,自主减排也会继续。各国的自主减排,将可能是德班之后一段时间内,在缺少有法律约束力的国际协议下,后京都时代各国经历的一个过程。

而后京都时代,联合国气候变化框架公约以外的机制对气候变化国际合作的影响将会进一步上升,双边的和地区性的气候合作将会更加活跃。例如日本在德班会议开幕第一天就表示将会积极致力于双边气候变化进行合作。

而各国国内立法的进程加快,碳税和航空领域碳排放费的征收,将会使国际经济秩序中单边经济手段的使用更加频繁,国际贸易中的有关气候的贸易摩擦将会增多。2012年1月欧盟将生效的航空领域碳排放限额和贸易的安排就已经在过去的一年中引起了包括诉讼、航空器贸易战在内的一系列摩擦,且这只会是一个起点。以气候保护为理由的贸易保护将会堂而皇之地出现在发达国家的贸易政策中,并对发展中国家造成巨大的影响。

对于中国的后京都时代,国内的节能减排的步伐不能因为谈判的僵持而放慢脚步。十二五期间的减排目标已经确定,这是中国对发展途径的战略选择。中国如何在全球经济不景气的背景下坚持这一选择,将挑战化为机遇,将是一场艰苦的博弈。与此同时,建立公众、企业参与的政府主导的低碳战略,利用市场和行政手段同时推进节能减排目标的实现,无疑对政府、企业和公众都是一个考验。

最近,由民间组织引领的基于中国国情的低碳家庭试验收到良好的效果,可望推广;低碳出行的举措开始深入人心;低碳乡村的努力也正在拉开帷幕。这些自下而上的行动将是中国公民社会对推动中国气候减排的直接贡献。

显然,德班不会成为联合国气候变化多边体制的终结地,自下而上的气候保护的需求和产业发展需求才是推动气候谈判的最大动力。

当节能减排和可再生能源发展深入到经济内部,环保低碳产业变得有利可图之时,当气候变化的影响逐渐让公众和政治家意识到紧迫性的时候,谈判才有可能取得突破,而IPCC于2015年发布第五次气候变化评估报告,有可能是这样的机会之一。

吕植为北京大学自然保护和社会发展研究中心执行主任、教授,杨方义为北京山水自然保护中心森林和气候变化项目主任

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